Udtalelse. Forslag fra SF: Grænser for udgifter til administration. BORGMESTERENS AFDELING Budget og Planlægning Aarhus Kommune

Transkript

1 Udtalelse Side 1 af 7 Til Aarhus Byråd via Magistraten Forslag fra SF: Grænser for udgifter til administration 1. Konklusion SF har fremsat forslag om, at Byrådet vedtager en grænse for, hvor stor en andel af kommunens udgifter der må udgøres af administration. Administration er et samlet begreb, som omfatter mange forskellige funktioner, der alle har til formål at støtte og styre de ydelser, som kommunen leverer til borgerne. Administration dækker blandt andet de klassiske opgaver, som for eksempel lønadministration, politisk betjening, økonomistyring og bogføringsopgaver, men også andre typer opgaver som eksempelvis IT, udbud og indkøb, kommunikation mv. Myndighedsopgaver og egentlig borgernær service, såsom borgerservice, vejledning, rådgivning og tildeling af ydelser vedrørende sygedagpenge, førtidspension, kontanthjælp mm., rådgivning af udsatte børn, unge og familier samt børn med handicap, tilskudsadministration under Folkeoplysningsområdet mv., vil typisk også være omfattet af de gængse definitioner på administration. Opgaver som typisk vil blive udført af socialrådgivere, kontorpersonale og akademikere. Samtidig er der en række centrale administrative funktioner, der medvirker til at effektivisere driften af hovedparten af kommunens aktiviteter, men hvor ressourceforbruget er placeret på Hovedkonto 6. Ressourcer anvendt til en forbedret styrings- og opfølgningsindsats samt indkøbsordninger er eksempler herpå. BORGMESTERENS AFDELING Budget og Planlægning Aarhus Kommune Budget og Planlægning Rådhuset, Rådhuspladsen Aarhus C Telefon: Direkte telefon: budget@ba.aarhus.dk Direkte cvp@aarhus.dk Sagsbehandler: Christina Vadstrup Petersen Der findes grundlæggende to forskellige metoder til at opgøre kommunernes administrationsudgifter regnskabsmetoden og personalemetoden. Metoderne har hver sine styrker og udfordringer. Uanset valg af metode varierer administrationsandelen for de enkelte magistratsafdelinger mærkbart, også selvom der tages hensyn til den decentrale administration. Den primære årsag til forskellene mellem afdelingerne er, at de opgaver, som de enkelte afdelinger skal løse, er vidt forskellige. Eksempelvis skal både Sociale Forhold og Beskæftigelse, Teknik og Miljø og Kultur og Borgerservice løfte en stor del af kommunens myndighedsopgaver. Som

2 eksempler kan myndighedsopgaver på det specialiserede børneområde, byggesagsbehandling og Borgerservice nævnes. Tilsvarende er en stor del af kommunens opgaver vedrørende IT, digitalisering, indkøb og udbud organisatorisk placeret i Borgmesterens Afdeling. Alle opgaver som vil forøge den enkelte magistratsafdelings administrationsandel. Side 2 af 7 Modsat løfter de to store driftsafdelinger Sundhed og Omsorg samt Børn og Unge forholdsvist væsentligt færre af den type af opgaver, hvilket må forventes at betyde en lavere administrationsandel. Det er med andre ord ikke noget problem i sig selv, at administrationsandelene varierer mellem afdelingerne. Det har dog betydning, hvis man ønsker at fastsætte en fælles grænse for administrationsudgifterne i Aarhus Kommune, som de enkelte afdelingerne skal overholde. Det er derfor Borgmesterens Afdelings vurdering, at det ikke er muligt med den nuværende organisering af kommunens opgaver at fastsætte en fælles grænse for administrationsandelen. Borgmesterens Afdeling anbefaler i stedet fortsat at fastholde fokus på udviklingen i administrationsandelen for hele kommunen under ét via årlig afrapportering i Personaleredegørelsen. Det anbefales, at Økonomi- og Indenrigsministeriets nøgletal for administration og ledelse fortsat bruges hertil. 2. Indhold SF har fremsat forslag om, at Byrådet vedtager en grænse for, hvor stor en andel af kommunens udgifter der må udgøres af administration. Administration er et samlet begreb, som omfatter mange forskellige funktioner, der alle har til formål at støtte og styre de ydelser, som kommunen leverer til borgerne. Administration dækker blandt andet de klassiske opgaver, som for eksempel lønadministration, politisk betjening, økonomistyring og bogføringsopgaver, men også andre typer opgaver som eksempelvis IT, udbud og indkøb, kommunikation mv. Myndighedsopgaver og egentlig borgernær service, såsom borgerservice, vejledning, rådgivning og tildeling af ydelser vedrørende sygedagpenge, førtidspension, kontanthjælp mm., rådgivning af udsatte børn, unge og familier samt børn med handicap, tilskudsadministration under Folkeoplysningsområdet mv., vil typisk også være omfattet af de gængse definitioner på administration. Opgaver som typisk vil blive udført af socialrådgivere, kontorpersonale og akademikere. Samtidig er der en række centrale administrative funktioner, der medvirker til at effektivisere driften af

3 hovedparten af kommunens aktiviteter, men hvor ressourceforbruget er placeret på Hovedkonto 6. Ressourcer anvendt til en forbedret styrings- og opfølgningsindsats samt indkøbsordninger er eksempler herpå. Side 3 af 7 Administrative medarbejdere varetager dermed en række støttefunktioner til de medarbejdergrupper, som varetager borgerrettede opgaver Målemetoder Der findes grundlæggende to forskellige metoder til at opgøre kommunernes administrationsudgifter regnskabsmetoden og personalemetoden. Regnskabsmetoden tager udgangspunkt i kommunernes forbrug på Hovedkonto 6, mens personalemetoden baserer sig på antal medarbejdere i administrative stillinger. Inden for de to primære målemetoder findes der flere varianter. Målemetoderne beskrives kort nedenfor herunder fordele og ulemper ved metoderne. Regnskabsmetoden Traditionelt sættes der ofte i opgørelser af kommunernes administrative udgifter lighedstegn mellem kommunernes udgifter på Hovedkonto 6. Fællesudgifter og administration mv. og kommunernes administrative udgifter. Hovedkonto 6 omfatter udgifter til mange forskellige typer af opgaver såsom politisk betjening, myndighedsopgaver, it-servicering, indkøb, analyse/evaluering og administration af forvaltninger. Modsat omfatter Hovedkonto 6 ikke udgifterne til den del af de administrative opgaver, der varetages decentralt. Dette skyldes, at de administrative opgaver, der eksempelvis udføres på en institution, også konteres på institutionen og dermed ikke på Hovedkonto 6. Fra og med 2013 er det blevet mere enkelt at opgøre de samlede udgifter til administration og ledelse idet Økonomi- og Indenrigsministeriet (ØIM) har ændret konteringsreglerne, således at kommunerne nu skal kontere udgifterne til administration og ledelse for de større kommunale institutionsområder på en bestemt konto. ØIM har desuden fastsat et nyt nøgletal for administration og ledelse, der baserer sig på udgifter konteret på 6.45 Administrativ organisation samt den tværgående konto til administration og ledelse for de større kommunale institutionsområder. Herved medtages den decentrale administration og samtidig undtages udgifter og indtægter vedrørende den politiske organisation, løn- og barselspuljer, erhvervsudvikling mv.

4 En af de generelle fordele ved regnskabsmetoden er, at den medtager administrationsudgifter udover løn, dvs. at der også medtages udgifter til administrationsbygninger, kontorhold, IT mv. Side 4 af 7 Regnskabsmetoden er desuden ikke følsom i forhold til kommunernes udliciteringsgrad. Hvis en kommune eller en magistratsafdeling har udliciteret administrative opgaver eller via et forpligtende samarbejde med anden kommune får udført opgaver hos anden kommune alternativt udfører opgaver for anden kommune, vil udgiften hertil blive medtaget. Metoden er til gengæld generelt følsom i forhold til kommunernes konteringspraksis. Der kan være forskel på, i hvilket omfang kommunerne konterer udgifter til eksempelvis konsulentydelser, lt, revision, forsikringer og elever på Hovedkonto 6 eller på de enkelte driftsområder. I de varianter af regnskabsmetoden, hvor de decentrale administrationsudgifter ikke medtages, er metoden følsom overfor forskelle i graden af decentralisering af administrative opgaver. En høj grad af decentralisering vil give sig udtryk i kunstigt lave administrationsudgifter. Når de decentrale udgifter til ledelse og administration skal udskilles, vil det som oftest indebære elementer af skøn/fordelinger, som både kan være forskellige mellem institutioner i samme kommune, men ikke mindst mellem kommunerne indbyrdes. I de varianter af regnskabsmetoden, hvor de decentrale udgifter til ledelse og administration medtages kan dette forhold påvirke sammenligneligheden inden for kommunen og mellem kommunerne. Det er derfor ikke uproblematisk at bruge regnskabsmetoden til opgørelse af kommunernes administrationsudgifter. Personalemetoden Personalemetoden baserer sig på antallet af kommunalt ansatte, som ud fra deres stillinger og overenskomststilknytning antages primært at beskæftige sig med administrative funktioner. Traditionelt har fokus primært været på overenskomstgrupperne chefer, akademikere, og kontor- og it-personale. I andre varianter medtages også decentrale ledere/institutionsledere, socialrådgivere mv. Dette ud fra et ønske om at få et mere reelt billede af de administrative opgaver/udgifter. Med udgangspunkt i et benchmarkingsværktøj udviklet af KL har ØIM fastsat et nyt nøgletal for administration og ledelse baseret på personaledatametoden. Det særlige ved denne variant er, at personale ikke alene afgrænses ud fra stillingskategori. I KL s metode medregnes således en række stillingsgrupper, man normalt ville betegne som ikke-

5 administrative, såfremt deres lønudgift konteres på funktion Sekretariat og forvaltninger. F.eks. antages det, at social- og sundhedspersonale, der i udgangspunktet er ikke-administrative medarbejdere, arbejder med visitation og sagsbehandling på ældreområdet, såfremt de er konteret på funktion Sekretariat og forvaltninger. Denne gruppe betragtes således som personale, der løser myndighedsopgaver. Endvidere medtages alle decentrale ledere med personaleansvar og udvidet tjenestetid som administrative medarbejdere. Dette skyldes, at det i praksis kan være vanskeligt at sondre mellem ledelse og administration, og at det kan være vanskeligt at vurdere administrationsindholdet i stillingskategorier, der omfatter decentrale ledere. Side 5 af 7 Personalemetodens fordele og ulemper modsvarer i høj grad regnskabsmetodens ditto. Den personalebaserede opgørelse medtager i sagens natur ikke administrative udgifter ud over løn, hvorfor den bliver følsom i forhold til kommunernes udliciteringsgrad samt graden af fælleskommunale samarbejder. Udlicitering af eksempelvis kommunens lønadministration vil medføre kunstigt lave administrationsudgifter, idet metoden ikke opfanger det administrative ressourceforbrug. Kommunen vil reelt have en udgift men intet personale. Tilsvarende vil driftskommunen i fælleskommunale samarbejder være belastet af administrative medarbejdere, hvis løn betales af de øvrige kommuner i samarbejdet. Dette gælder ikke kun de forpligtende samarbejder, men også hvis kommunerne samarbejder ift. turist- og erhvervsområdet. Selve definitionen af administrative stillinger kan desuden give problemer, i det der kan være stor forskel såvel internt i kommunen som mellem kommunerne, hvor stor en andel af stillingsgruppens tid der bruges på rene administrative opgaver. Hvis eksempelvis de decentrale ledere kun bruger meget lidt tid på administrative opgaver, vil det typisk skyldes, at andre personalegrupper eksempelvis kontor- og IT-personale varetager disse opgaver. Den enkelte kommunens administrationsniveau kan dermed blive kunstigt højt alternativt kunstigt lavt i forhold til ellers sammenlignelige kommuner. Metoden er endvidere følsom over for den konkrete afgrænsning af stillingskategorier og overenskomster. Eksempelvis betød omlægning på daginstitutionsområdet i AaK, at ca. 350 souschefer organisatorisk blev omklassificeret til pædagoger, men lønteknisk forblev souschefer, i det de ikke blev sat ned i løn. En sådan organisatorisk ændring vil dermed ikke blive afspejlet i administrationsniveauet, hvis decentrale ledere ligeledes tæller med som administrative medarbejdere.

6 Metoden er endvidere følsom ift. de enkelte medarbejderes ansættelsesform dvs. om der medtages medarbejdere i fleksjob, elever, løntilskudsmedarbejdere mv. Eksempelvis er der centralt fastsat minimumskvoter i forhold til antallet af løntilskudsmedarbejdere. Side 6 af 7 Fordelen ved personalemetoden er til gengæld, at den ikke afhænger af kommunernes konteringsmetode. Hertil kommer, at metoden medtager såvel den centrale administration som den decentrale administration. Den enkelte kommunes /forvaltnings grad af decentralisering af administrative opgaver påvirker dermed ikke resultatet. Metoden giver dermed et mere reelt billede af de (løn-)administrative udgifter Administrationsandele i magistratsafdelingerne Der er i Aarhus Kommune såvel som i den øvrige del af den kommunale sektor et ønske om at kunne måle, hvor meget der bruges på administration. Både så vi internt kan få et overblik over, hvad vi bruger, og hvordan dette udvikler sig over tid, men også for at kunne sammenligne os med andre kommuner for at få en indikator på, om der er et effektiviseringspotentiale. I Aarhus Kommunes årlige Personaleredegørelse har Borgmesterens Afdeling siden 2012 valgt at bruge ØIM s nøgletal for administration og ledelse (personalemetoden) til at illustrere udviklingen i administration og ledelse. Nøgletallet opgøres for kommunen under ét og sammenholdes med de øvrige 6-byerne samt hele den kommunale sektor. I tabellen nedenfor er administrationsandelene i de enkelte magistrater opgjort med udgangspunkt i ØIM s to metoder personale- og regnskabsmetoderne. Det ses, at administrationsandelen varierer afhængigt af valg af metode. Det ses endvidere, at der også er stor variation i administrationsandelen mellem magistratsafdelingerne. Administrationsandele, 2013 Andel af administrativt personale, % af samtlige ansatte 1 Andel af nettoudgifter til administration, % af de samlede nettoudgifter 2 Anm.: Opgjort eksklusiv AffaldVarme MSB MTM MSO MKB MBU BA I alt 47,5 56,5 14,0 53,9 14,5 98,6 24,8 8,9 19,6 8,5 18,8 7,8 42,2 10,7 Note 1: Korrigeret for enheder som kommunen kun kører løn for samt udlånte medarbejdere. Note 2: Ift. MSB er der korrigeret for udgifter til de elever, løntilskudsmedarbejdere mv. som finansieres af MSB, men er placeret i hele kommunen.

7 En mindre del af variationerne mellem magistratsafdelingerne kan formentligt forklares af de iboende udfordringer der er i de to metoder. Den primære årsag til forskellene mellem afdelingerne er, at de opgaver, som de enkelte afdelinger skal løse, er vidt forskellige. Eksempelvis skal både Sociale Forhold og Beskæftigelse, Teknik og Miljø og Kultur og Borgerservice løfte en stor del af kommunens myndighedsopgaver. Som eksempler kan myndighedsopgaver på det specialiserede børneområde, byggesagsbehandling og Borgerservice nævnes. Tilsvarende er en stor del af kommunens opgaver vedrørende IT, digitalisering, indkøb og udbud organisatorisk placeret i Borgmesterens Afdeling. Alle opgaver som vil forøge den enkelte magistratsafdelings administrationsandel. Side 7 af 7 Modsat løfter de to store driftsafdelinger Sundhed og Omsorg samt Børn og Unge forholdsvist væsentligt færre af den type af opgaver, hvilket må forventes at betyde en lavere administrationsandel. Det er med andre ord ikke noget problem i sig selv, at administrationsandelene varierer mellem afdelingerne. Det har dog betydning, hvis man ønsker at fastsætte en fælles grænse for administrationsudgifterne i Aarhus kommune, som de enkelte afdelingerne skal overholde. Det er Borgmesterens Afdelings vurdering, at det ikke er muligt med den nuværende organisering af kommunens opgaver at fastsætte en fælles grænse for administrationsandel i Aarhus Kommune. Borgmesterens Afdeling anbefaler i stedet, at vi fortsat fastholder fokus på udviklingen i administrationsandelen for hele kommunen under ét via årlig afrapportering i Personaleredegørelsen. Det anbefales, at vi fortsat bruger ØIM s nøgletal for administration og ledelse (personalemetoden) til at illustrere udviklingen i administrationsandelen. Jacob Bundsgaard / Niels Højberg