Nægtet aktindsigt i Finanstilsynets materiale vedr. spekulationsforbudet i bank- og sparekasseloven og i lov om forsikringsvirksomhed.

Transkript

1 Kendelse af 22. februar Nægtet aktindsigt i Finanstilsynets materiale vedr. spekulationsforbudet i bank- og sparekasseloven og i lov om forsikringsvirksomhed. Bank- og sparekasselovens 50 b, stk. 1. Lov om forsikringsvirksomhed 240, stk. 1. Offentlighedslovens 14. (Merete Cordes, Gert Kristensen og Niels Larsen) Journalist K, A, har i skrivelse af 3. oktober 1995 klaget over, at Finanstilsynet ved skrivelse af 29. september 1995 (j.nr ) afviste at give aktindsigt i korrespondance m.v. i sager vedrørende 19, stk. 4, i lov om banker og sparekasser og 90 i lov om forsikringsvirksomhed. Sagens omstændigheder: Ved skrivelse af 20. september 1995 anmodede klageren, journalist K, A, med henvisning til lov om offentlighed i forvaltningen Finanstilsynet om aktindsigt i : "Finanstilsynets korrespondance fra og med 1990 og frem til nu i sager vedrørende lov om banker og sparekasser paragraf 19, stk. 4, og lov om forsikringsvirksomhed paragraf 90. Jeg sigter såvel til konkrete sager, hvor Finanstilsynet har skullet bedømme, om en af loven omfattet persons investeringer ligger inden for lovens rammer, som til tilsynets mere overordnede korrespondance/møder med finansvirksomheder, ministerier m.v. om loven og dens fortolkning. Dersom enkelte af sagerne efter tilsynets opfattelse skulle være omfattet af lov om offentlighed i forvaltningens paragraf 12, skal jeg med henvisning til samme paragraf stk. 2 bede om indsigt i de pågældende dokumenter i anonymiseret form." Finanstilsynet svarede klageren ved den påklagede afgørelse således: "... Idet Finanstilsynet på baggrund af telefonsamtale den 20. september 1995 og anmodningens formulering formoder, at Deres anmodning i relation til lov om forsikringsvirksomhed 90 alene retter sig mod denne bestemmelses stk. 1 skal tilsynet udtale følgende: Vedr. Finanstilsynets konkrete sager om overtrædelse af lov om banker og sparekasser 19, stk. 4, og lov om forsikringsvirksomhed 90, stk. 1. Deres anmodning om aktindsigt er fremsat i henhold til lov om offentlighed i forvaltningen. Denne lovs 14 bestemmer, at lovens regler om aktindsigt viger for særlige bestemmelser om tavshedspligt.

2 Finanstilsynets ansatte er underlagt en særlig tavshedspligt med hensyn til, hvad de under deres virksomhed bliver vidende om. Denne tavshedspligt findes i henholdsvis lov om banker og sparekasser m.v. 50b, stk. 1, og lov om forsikringsvirksomhed 240c, stk. 1. Finanstilsynet er således ikke berettiget til at imødekomme Deres anmodning om aktindsigt i disse sager. Vedr. Finanstilsynets overordnede korrespondance og møder med finansvirksomheder om loven og dens fortolkning. I de situationer, hvor tilsynet har korreponderet eller holdt møde med finansvirksomheder vedrørende fortolkning af lovenes spekulationsforbud er dette sket med henblik på vurdering af en konkret sag. Korrespondance og møder med finansvirksomheder vedrørende lovenes fortolkning er derfor en del af tilsynets sag vedrørende det pågældende institut eller selskab og som følge heraf undtaget fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens 14, jf. lov om banker og sparekasser 50b, stk. 1, og lov om forsikringsvirksomhed 240c, stk. 1. Vedr. aktindsigt i korrespondance og møder med ministerier mv. om loven og dens fortolkning. Bestemmelse om spekulationsforbud blev første gang indført med vedtagelsen af bankloven den 15. april Spekulationsforbudet fandtes i den daværende 9, stk. 3. Bestemmelsen og bemærkningerne til denne vedlægges i kopi. Med vedtagelsen af lov om forsikringsvirksomhed i 1980 blev spekulationsforbudet indsat i lovens 90. I bemærkningerne til loven er anført, at bestemmelsen svarer til den tilsvarende bestemmelse i lov om banker og sparekasser. Finanstilsynet er ikke i besiddelse af materiale fra den lovforberedende proces i forbindelse med vedtagelsen af bankloven i I 1992 udsendtes et notat om fortolkning af spekulationsforbudet i lov om banker og sparekasser m.v. til de danske pengeinstitutter. Notatet udsendtes i samarbejde med Finansrådet. Notatet, der er indeholdt i Finanstilsynets beretning fra 1991 vedlægges i kopi. Finanstilsynet har ikke i øvrigt korresponderet eller afholdt møder med ministerier m.v. om spekulationsforbudets fortolkning."

3 I klageskrivelsen har klageren anmodet Erhvervsankenævnet om at omgøre tilsynets afgørelse og specielt bedt ankenævnet tage stilling til, om det er korrekt, som anført af Finanstilsynet i afgørelsen, at tilsynets ansatte er omfattet af en særlig bestemmelse om tavshedspligt som den, der sigtes til i offentlighedslovens 14. Hvis dette er korrekt, og klageren som følge heraf ikke har krav på fuld aktindsigt, anmoder klageren ankenævnet tage stilling til, om klageren kan få aktindsigt i dele af dokumenterne. Klageren har herom henvist til offentlighedslovens 12, stk. 2, og 13, stk. 2, samt bank- og sparekasselovens 50b, stk. 1, sidste punktum og lov om forsikringsvirksomhed 240c, stk. 1, sidste punktum. I en redegørelse for sagen af 3. november 1995 har Finanstilsynet fastholdt afgørelsen og udtalt: "... Sagens retlige omstændigheder: I sin afgørelse forudsætter tilsynet, at klagerens anmodning vedrørende lov om forsikringsvirksomheds 90 alene vedrører bestemmelsens stk. 1. For så vidt angår anmodningen om aktindsigt i Finanstilsynets konkrete sager vedrørende overtrædelse af de to loves spekulationsforbud, anfører tilsynet i sin afgørelse, at dokumenterne i disse sager er omfattet af de særlige regler om tavshedspligt i lov om banker og sparekasser m.v. 50b og lov om forsikringsvirksomhed 240c. Klagerens anmodning om aktindsigt er omfattet af offentlighedslovens regler. Offentlighedslovens 14 fastslår, at lovens bestemmelser om aktindsigt ikke finder anvendelse i det omfang, der gælder særlige bestemmelser om tavshedspligt. Bestemmelsen i offentlighedslovens 14 udelukker enhver anvendelse af de øvrige regler om aktindsigt i offentlighedslovens kap. 3. Finanstilsynet afslog derfor med henvisning til offentlighedslovens 14 samt lov om banker og sparekasser m.v. 50b og lov om forsikringsvirksomhed 240c at give aktindsigt i tilsynets konkrete sager. For så vidt angår begæringen om aktindsigt i Finanstilsynets overordnede korrespondance og møder med finansvirksomheder om loven og dens fortolkning anfører tilsynet i sin afgørelse, at alle sådanne dokumenter er blevet til som led i behandlingen af, og derfor kun foreligger som akter i, sager vedrørende konkrete forhold. Tilsynet afslår at imødekomme anmodningen om aktindsigt i disse dokumenter med samme begrundelse som for afslaget på anmodningen om aktindsigt i konkrete sager.

4 For så vidt angår anmodningen om aktindsigt i korrespondance og møder med ministerier m.v. om loven og dens fortolkning, anfører tilsynet i sin afgørelse, at disse dokumenter er omfattet af retten til aktindsigt. I afgørelsen nævner tilsynet, at spekulationsforbudet første gang blev indsat i lovgivningen med vedtagelsen af bankloven i 1930, og i lov om forsikringsvirksomhed ved dennes vedtagelse i Bemærkningerne til lov om forsikringsvirksomhed indeholder ikke andre fortolkningsdata end en henvisning til den tilsvarende bestemmelse i bankloven. Finanstilsynet er ikke i besiddelse af dokumenter fra den lovforberedende proces i Som bilag til afgørelsen medsendte tilsynet en kopi af bemærkningerne til spekulationsforbudet i bankloven af Finanstilsynet anfører i sin afgørelse, at der under denne kategori af dokumenter alene findes et notat om spekulation udarbejdet af Finanstilsynet. Notatet udsendtes til branchen i samarbejde med Finansrådet og blev desuden optrykt i Finanstilsynets beretning Dette notat blev vedlagt som bilag til afgørelsen.... For så vidt angår klagers henvisning til 50b, stk. 1, sidste pkt. i lov om banker og sparekasser m.v. og 240c, stk. 1 sidste pkt. i lov om forsikringsvirksomhed skal tilsynet anføre, at bestemmelserne efter deres ordlyd alene åbner mulighed for, at tilsynet kan videregive oplysninger. Det er tilsynets opfattelse, at disse bestemmelser vedrører videregivelse af fortrolige oplysninger, som på grund af deres principielle betydning eller generelle, oplysende karakter findes at burde offentliggøres i summarisk eller samlet form. Det er således med hjemmel i disse bestemmelser, at tilsynet løbende udsender oplysninger om bl.a. regnskabstal og nøgletal for sektoren. Det er tilsynets opfattelse, at bestemmelserne ikke pålægger tilsynet en pligt til at imødekomme en begæring om aktindsigt ved i anonymiseret form at videregive oplysninger om konkrete sager." I en supplerende skrivelse af 16. november 1995 har klageren fastholdt sin klage og fremkommet med følgende bemærkninger til tilsynets udtalelse:

5 "Det er ikke fastslået, at der faktisk - som hævdet af Finanstilsynet - er tale om særlige bestemmelser om tavshedspligt i lov om banker og sparekasser 50b og lov om forsikringsvirksomhed 240c. Kun i det omfang, Finanstilsynet har ret i, at der er tale om særlige bestemmelser om tavshedspligt, er det lovligt at nægte mig aktindsigt i de omhandlede sager. Det er således ifølge offentlighedslovens 14 ikke tilstrækkeligt at henvise til den almindelige tavshedspligt efter straffeloven, forvaltningsloven og tjenestemandsloven. Ikke desto mindre er det udelukkende en af disse almindelige bestemmelser om tavshedspligt, nemlig den i straffelovens e, der henvises til i lov om banker og sparekasser 50b og lov om forsikringsvirksomhed 240c. De to sidstnævnte paragraffer udgør dermed efter min opfattelse ikke sådanne særlige bestemmelser om tavshedspligt, som i offentlighedslovens 14 fordres, for at aktindsigt kan nægtes. I denne sammenhæng - men af mindre betydning - vil jeg også anfægte Finanstilsynets opfattelse, at "bestemmelsen i offentlighedslovens 14 udelukker enhver anvendelse af de øvrige regler om aktindsigt i offentlighedslovens kap. 3". For mig at se er der her tale om en påstand, som fortjener ankenævnets vurdering. Jeg fastholder altså, at jeg i medfør af offentlighedslovens 12, stk. 2, og 13, stk. 2, har ret til at få aktindsigt i dele af dokumenterne, dersom ankenævnet skulle give Finanstilsynet medhold i, at der foreligger særlige bestemmelser om tavshedspligt. Jeg vil endvidere bestride Finanstilsynets udlægning af 50b, stk. 1, sidste punktum i lov om banker og sparekasser og 240c, stk. 1, sidste punktum i lov om forsikringsvirksomhed. For det første er der fra lovgivers side ingen tvivl om, at offentlighedsloven er ment som en minimumslov, således at myndighederne i praksis bør gå så langt i retning af at imødekomme ønsker om aktindsigt, som det overhovedet er muligt uden at krænke anden lovgivning. Der kan f.eks. henvises til justitsministerens forord til vejledningen om offentlighedslovens fra Det stemmer altså dårligt overens med ånden i offentlighedsloven, når Finanstilsynet i sin redegørelse til ankenævnet afviser at imødekomme mine ønsker med henvisning til, at de to nævnte bestemmelser "alene åbner mulighed (min fremhævelse, jd) for, at tilsynet kan videregive oplysninger". Hvis de to nævnte punktummer åbner muligheden for at imødekomme en begæring om aktindsigt med anonymiserede oplysninger, så skal den imødekommes. Det er efter min mening ikke noget, det er overladt til Finanstilsynet at skønne om.

6 Ankenævnet udtaler: For det andet: Efter min mening er der tale om en helt tilfældig fortolkning, når Finanstilsynet mener, at de to punktummer alene vedrører videregivelse af fortrolige oplysninger, som på grund af deres "principielle betydning eller generelle, oplysende karakter" findes at burde offentliggøres i summarisk eller samlet form. Overfor dette vil jeg hævde, at de to punktummer netop åbner for, at bl.a. repræsentanter for pressen kan få adgang til ellers fortrolige oplysninger om Finanstilsynets arbejde, når blot det enkelte forsikringsselskab/pengeinstitut eller dets kunder ikke kan identificeres. Den på det seneste opståede debat om spekulationsforbuddet, herunder en bebudet ny lovgivning indenfor samme felt, viser i øvrigt, at de oplysninger, jeg søger om aktindsigt i, er oplysninger, som - om noget - har en "principiel betydning" og derfor kan vise sig at være af "generel, oplysende karakter". Bank- og sparekasselovens 50 b, stk. 1, 1. pkt. henholdsvis 240 c, stk. 1, 1. pkt. i lov om forsikringsvirksomhed, der forpligter til hemmeligholdelse af, hvad de ansatte i Finanstilsynet mfl. gennem deres virksomhed bliver vidende om, er omfattet af offentlighedslovens 14 uanset henvisningen til sanktionsbestemmelsen i straffelovens e, der finder anvendelse ved krænkelse af tavshedspligten. Bank- og sparekasselovens 50 b, stk. 1, 1. pkt. henholdsvis 240 c, stk. 1, 1. pkt. i lov om forsikringsvirksomhed udelukker hermed anvendelsen af offentlighedsprincippet efter offentlighedsloven. Idet ankenævnet endvidere ikke finder grundlag for at anfægte den afgørelse, der er truffet efter 50 b, stk. 1, 2. pkt. i bank- og sparekasseloven henholdsvis 240 c, stk. 1, 2. pkt. i lov om forsikringsvirksomhed, stadfæstes afgørelsen.