Bemærkninger til Rigsrevisionens beretning om tildelingen af individuel statsgaranti til Amagerbanken A/S

Transkript

1 Finanstilsynet 26. oktober 2011 Bemærkninger til Rigsrevisionens beretning om tildelingen af individuel statsgaranti til Amagerbanken A/S I dette notat perspektiveres Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne om tildelingen af individuel statsgaranti til Amagerbanken A/S. Indledningsvist fremdrages hovedkonklusionerne, hvorefter enkelte af Rigsrevisionen øvrige konklusioner kommenteres. Hovedkonklusion i forhold til Finanstilsynet Finanstilsynets rolle var alene i overensstemmelse med lov om finansiel virksomhed at vurdere, hvorvidt banken opfyldte solvensbehovet, og at solvensbehovet var korrekt opgjort. Finanstilsynets konklusion var, at banken opfyldte solvensbehovet, men at der var en risiko for, at banken ikke ville gøre dette på sigt. Dette meddelte Finanstilsynet til Finansiel Stabilitet. Rigsrevisionen konkluderer, at Finanstilsynet løftede denne rolle og godtgjorde, at banken opfyldte lovens solvenskrav på tidspunktet. Finanstilsynets afdækning af bankens økonomiske tilstand Rigsrevisionen fremfører, at Finanstilsynet alene delvist har afdækket Amagerbankens økonomiske tilstand i en bredere forstand. Finanstilsynet finder ikke, der er grundlag for en sådan konklusion. Rigsrevisionens egne analyser peger således klart på, at Finanstilsynet har afdækket Amagerbankens risikable forretningsmetoder i samme omfang som Finansiel Stabilitet, og på, at Finanstilsynet gennemgik 56 procent af udlånsbogen i Amagerbanken mod normalt omkring 30 procent i denne størrelse af pengeinstitutter. Dette kommenteres nærmere nedenfor. Bankens risikable forretningsmetoder Rigsrevisionen stiller spørgsmålstegn ved om Finanstilsynet var tilstrækkelig opmærksom på de risikable forretningsmetoder i Amagerbanken. Rigsrevisionens egne analyser i beretningens tabel 2 viser imidlertid klart, at

2 2/6 Finanstilsynet har afdækket Amagerbankens risikable forretningsmetoder i samme omfang som Finansiel Stabilitet. Som det fremgår af Finanstilsynets 352 a-redegørelse, har Finanstilsynet endvidere gentagne gange krævet større solvensbehovsreservationer og nedskrivninger netop med udgangspunkt i de forretningsmæssige risici, som Rigsrevisionen fremhæver. Finanstilsynet havde senest i 2009 undersøgt banken og i efteråret 2009 påbudt banken et solvenskrav, der var 1,1 mia. kr. højere end bankens vurdering. Dette skete netop med henvisning til bankens forretningsmæssige risici. Fra Erhvervsankenævnets kendelse fremgår det blandt andet at:.. at der i flere af de væsentligste engagementer ikke er et tilstrækkeligt cash-flow, der sikrer servicering af lånene. Den anførte længere afviklingsperiode er i en vis udstrækning bestemt af, at banken tilfører den fornødne likviditet i denne periode. Grundlaget for, at debitor ikke erklæres konkurs er i vid udstrækning bankens handlemåde, idet bankens strategi netop er ikke at erklære debitorerne konkurs. Derved bærer banken reelt den fremtidige risiko i disse engagementer, som der netop skal tages højde for i solvensbehovet, da den tilstrækkelige kapital netop skal dække de fremtidige tab, der måtte opstå. Ligeledes fremførte Finanstilsynet i selve afgørelsen: Finanstilsynet er enig med banken i, at ejendomsmarkedet ganske rigtigt er presset, men når banken lader engagementet fortsætte med banken som risikotager, så indebærer det ikke bare en mulighed for at realisere sikkerhederne på et mere gunstigt tidspunkt. Det indebærer også en risiko for større tab, hvis markedet mod bankens forventning ikke forbedres væsentligt. Der bør derfor efter Finanstilsynets opfattelse bindes den fornødne kapital til denne risiko. Finanstilsynet offentliggjorde i juni 2010 en redegørelse fra inspektionen i Amagerbanken, hvor Finanstilsynet netop fremhævede den risikable strategi, herunder: Ejendomsengagementer med negativ likviditet vokser som følge af, at banken bevilger forøgelser frem for at lade kunderne gå konkurs. Banken er fortsat meget afventende i forhold til at realisere nødlidende engagementer. Det vil konkret sige at sælge de aktier og virksomhedsobligationer, der er stillet som sikkerhed. Ligesom det fremgik af redegørelsen, at bankens nedskrivninger vurderes at ligge i den lave ende af det acceptable indenfor regnskabsreglerne, og banken forventes at skulle øge nedskrivningerne på visse engagementer. Hvis man betragter de engagementer, hvortil der var tilknyttet såkaldte forretningsmæssige risici, havde Finanstilsynet krævet øgede solvensbe-

3 3/6 hovsreservationer eller nedskrivninger på stort set samtlige, jf. tabellen nedenfor. Det fremgår endvidere af tabellen, at Finanstilsynet konstaterede OIV i næsten alle engagementerne med de forretningsmæssige risici. Tabel 1. Finanstilsynets krav om højere solvensbehovsreservationer og nedskrivninger i 2009 og 2010 på engagementer med særlige forretningsmæssige risici. Engagement Krav om højere solvensbehovsreservationer Krav om nedskrivninger Finanstilsynets konstatering af OIV * ( ) ( ) Anm.: Tabellen omfatter engagementer med særlige forretningsmæssige risici. Nummeret afspejler rangeringen i størrelse blandt de gennemgåede engagementer. * I 2010 øgede Finanstilsynet både LGD og PD, men solvensbehovsreservationen var fortsat indenfor den generelle reservation. ( ) Engagementer, hvor Finanstilsynet vurderede behov for nedskrivning, og hvor bankens nedskrivning var tilstrækkelig.

4 4/6 I 2009 krævede Finanstilsynet øgede nedskrivninger på 600 mio. kr. Forud herfor havde Finanstilsynet ved de to inspektioner i 2008 gennemtvunget nedskrivninger på henholdsvis 445 mio. kr. og 387 mio. kr. Finanstilsynet havde altså gennemgået banken i flere omgange og dermed adresseret de risici der var knyttet til de forretningsmæssige tilgange, der på daværende tidspunkt var konstateret i banken i forhold til at leve op til reglerne om nedskrivninger og solvensbehov. For at illustrere dette har Finanstilsynet opgjort de samlede reservationer til tab i Amagerbanken i forhold til de tilsvarende banker med mere almindelige forretningsmæssige risici. I Amagerbanken var der således afsat 23,4 pct. af porteføljen til kreditrisiko. Det er ca. 85 pct. højere end for pengeinstitutter af samme størrelse. Også set i forhold til andre ejendomstunge banker havde Amagerbanken på dette tidspunkt betydelige nedskrivninger. Amagerbankens akkumulerede nedskrivninger var på 12,5 pct. af udlånene, hvilket var dobbelt så højt som gennemsnittet i andre banker med en ejendomseksponering på over 25 pct. Den forskel, der ifølge Rigsrevisionen var mellem Finansiel Stabilitets og Finanstilsynets vurderinger på 0,5-1,1 mia. kr., afspejler som dokumenteret af Rigsrevisionen i tabel 2 i beretningen ikke en forskel i identifikation af de forretningsmæssige risici. Som Rigsrevisionen også fremhæver skyldes forskellen i mange tilfælde en forskellig vurdering af sikkerheder. Sikkerheder er her typisk ejendomme. I forhold til vurderingen af ejendomme har Finanstilsynet udvist stor grundighed. Finanstilsynets vurderingschefer havde således foretaget fysisk besigtigelse af 90 ejendomme i forbindelse med fastsættelsen af solvenskravet i oktober 2009 og inspektionen i april 2010 i Amagerbanken. Finanstilsynets tilgang til vurdering af ejendomme er forsigtig. I årene har Finanstilsynets vurderingsinspektører deltaget i 42 inspektioner i pengeinstitutter, hvor der er gennemgået ejendomsengagementer med anslået ejendomspanter. Det anslås, at Finanstilsynet har forlangt reduktion i pengeinstituttets værdiansættelse i skønsmæssigt ca. ¾ af disse sager. Omfanget af Finanstilsynets undersøgelse Rigsrevisionen stiller spørgsmålstegn ved omfanget af Finanstilsynet undersøgelse af engagementer i Amagerbanken. Det skal hertil bemærkes, at Finanstilsynets gennemgang faktisk dækkede 56 pct. af bankens samlede udlån, svarende til ca. 68 pct. af bankens samlede udlån til erhverv. Til sammenligning gennemgår Finanstilsynet typisk i størrelsesordenen 30 procent af lånebogen i andre gruppe 2 pengeinstitutter. Der blev altså gennemgået en markant større andel af engagementerne i Amagerbanken,

5 5/6 end der normalt gennemgås. Figuren nedenfor viser den andel af udlån, der er blevet gennemgået på inspektioner i gruppe 2 institutter fra starten af 2010 og frem til medio Figur 1. Andel af engagementer gennemgået i gruppe 2 inspektioner i 2010 og frem til medio Engagementsandel gruppe 2 institutter fra primo 2010 og til medio 2011 Finanstilsynet skal som kontrolmyndighed fokusere på de områder, hvor risikoen er størst. Tilsynet valgte derfor at fokusere på de største engagementer, da tilsynet i 2008 og i efteråret 2009 havde gennemført undersøgelser af banken. De tidligere undersøgelser i banken havde vist, at risiciene var koncentreret i denne del af udlånsporteføljen. Finanstilsynet gennemgår på en undersøgelse af et pengeinstitut alene en del af engagementerne. Det afspejler, at Finanstilsynet er en myndighed, der skal kontrollere virksomhedens tilgang, men ikke som ledelsen skal værdiansætte alle engagementer. Finanstilsynet er derfor naturligvis heller ikke blevet tildelt ressourcer til at gennemgå alle engagementer i pengeinstitutterne. Det skal understreges, at der blandt de institutter, som Finanstilsynet undersøger, i sagens natur er mange institutter, hvor der er risiko for væsentlige solvensmæssige og kreditmæssige udfordringer, ligesom det var tilfældet med Amagerbanken. Finanstilsynet er derfor nødt til at prioritere ressourcerne. Finanstilsynets undersøgelse af over halvdelen af porteføljen i banken og den klart værste del af porteføljen identificerede et behov for øgede reservationer for 400 mio. kr. Banken kunne herefter tåle krav om i størrelsesorden 1 mia. kr. i yderligere reservationer. Der var på grundlag af det

6 6/6 konstaterede tillæg på den dårlige del af porteføljen dermed ikke grundlag for at formode, at der kunne være behov for yderligere reservationer i resten af porteføljen af en størrelsesorden, der kunne have væsentlig betydning for bankens solvensmæssige situation. Det har Finanstilsynets gennemgang af udlånene i forbindelse med udarbejdelsen af 352 a redegørelsen også efterfølgende bekræftet. Når banken efterfølgende gik konkurs afspejler det således hverken, at Finanstilsynet ikke tog hånd om bankens risici, eller undersøgte en for lille del af porteføljen. Det afspejler derimod, at de økonomiske konjunkturer har været dårlige, og bankens udlånsportefølje blev ramt af en række forværringer som øgede risikoen med over 1,6 mia. kr. Som dokumenteret i Finanstilsynets redegørelse om tilsynet med Amagerbanken var det disse forværringer, der var årsag til bankens endeligt. Det må i den forbindelse bemærkes, at den samlede danske banksektor oplevede betydelige nedskrivninger på deres udlån i Nedskrivningerne på ejendomme steg for alle pengeinstitutter under ét. Siden Finanstilsynets inspektion i april 2010 er 9 pengeinstitutter lukket: P/F Eik Banki, EIK Bank Danmark, Sparekassen Midtfjord, Lunde-Kvong Andelskasse, Fruering-Vitved Sparekasse, Sparekassen Midtdjurs, Ryslinge Andelskasse, Fjordbank Mors A/S og Max Bank. Nedskrivninger på ejendomme for andre ejendomstunge banker var 50 pct. højere i 2010 end i På den baggrund er det ikke overraskende, at Amagerbanken også havde betydelige nedskrivninger på sine ejendomsudlån, idet disse udgjorde over 40 pct. af bankens samlede udlån.