FINANSPOLITIKKEN I REGERINGENS FINANSLOVSFORSLAG

Transkript

1 31. januar 2002 Af Thomas V. Pedersen Resumé: FINANSPOLITIKKEN I REGERINGENS FINANSLOVSFORSLAG De to overordnede pejlemærker for fastlæggelsen af finanspolitikken er finanseffekten dvs. aktivitetsvirkningen af de offentlige udgifter og indtægter og holdbarheden dvs. hensyntagen til de kommende års stigende udgifter i takt med aldringen af befolkningen. VK-regeringen har fra day one sagt, at deres finanslovsforslag ville indeholde samme finanseffekt som SR-regeringens finanslovsforslag. Og det gør den også. Men det gør den alene, fordi det kun er en mindre del af de kommunale budgetter, der er inddraget i beregningerne, og i kraft af såkaldte lavere skøn for en række aktivitetsafhængige udgifter. VK-regeringens beskrevne finanspolitiske tiltag øger således finanseffekten. En mindre venlig fortolkning af besparelserne som følge af ændrede skøn er, at man ikke har villet udstille sit behov for at spare mere end de beskrevne 7 mia.kr. for at holde finanspolitikken uændret. Det tyder på, at besparelser på især den aktive arbejdsmarkedspolitik og på uddannelsesområdet er blevet omdøbt til ændrede skøn. Opgørelsen af finanspolitikkens holdbarhed i Økonomisk Redegørelse viser, at der i 2002 er et uholdbart hul på 0,7 pct. af BNP, svarende til knapt 10 mia.kr. VK-regeringens planer om flere ressourcer til den personlig rettede service samtidig med skattestop og skattelettelser til erhvervslivet er således ikke holdbart på længere sigt. En gang i fremtiden vil det blive nødvendigt at hæve skatterne eller beskære den offentlige service pr. bruger svarende til 10 mia.kr. i dag. Der er dog en buffer i regnestykket. Hvis erhvervsdeltagelsen stiger og arbejdsløsheden falder med sammenlagt personer mere end forudsat i SR-regeringens 10 års-plan, En holdbar fremtid Danmark 2010, så øges det finanspolitiske råderum tilpas til, at der bliver råd til at gennemføre VKregeringens planer. Og det er netop, hvad VK-regeringen antager. Forudsætningerne i En holdbar fremtid Danmark 2010 blev af mange inklusive den nuværende finansminister karakteriseret som skønmaleri. P:\GS\06-til ny hjemmeside\erhverv og samfund\2002\finans-2-tp.doc

2 2 FINANSPOLITIKKEN I REGERINGENS FINANSLOVSFORSLAG To interessante forhold springer i øjnene i regeringens Budgetoversigt 1, som beskriver hovedtrækkene i det nye finanslovsforslag. For det første, at finanseffekten af de (samlede) offentlige finanser er af samme størrelsesorden som vurderet i august 2001 med udgangspunkt i (bl.a.) SR-regeringens finanslovsforslag og sommerens aftaler med kommuner og amter selvom VK-regeringens beskrevne finanspolitiske tiltag øger finanseffekten, og kommuner og amter har overskredet aftalerne med tilsammen 1½ mia.kr. I afsnit 1 forsøges en rekonstruktion af beregninger bag dette resultat. For det andet, at budgetoversigtens traditionelle opgørelse over status for finanspolitikkens holdbarhed er fjernet. Det er dog umiddelbart ikke mere dramatisk end, at beregningerne omkring finanspolitikkens holdbarhed er flyttet til Økonomisk Redegørelse Den tidligere Økonomisk Oversigt. Og alligevel. Beregningerne omkring finanspolitikkens holdbarhed udviser en klar negativ saldo på 0,7 procent af BNP. Det betyder, at finansloven mangler budgetforbedringer (besparelser eller øgede indtægter) på knapt 10 mia.kr. af hensyn til de kommende års stigende udgifter i takt med aldringen af befolkningen. Dette ser vi nærmere på i afsnit Finanseffekten Med udgangspunkt i Finansredegørelse 2000 er det muligt at beregne finanseffekten af VK-regeringens Nye initiativer og finansieringen heraf dvs. VK-regeringens aktive påvirkning af de offentlige finanser effekt på samfundsøkonomien. Selvom de nye initiativer koster 7 mia.kr. og der findes finansiering hertil på netop 7 mia.kr., er det ikke ensbetydende med, at finanseffekten er upåvirket. Visse af finansieringselementer har nemlig ingen eller meget begrænset aktivitetspåvirkning. Tabel 1 viser en summarisk sammentælling af finanseffekten af VKregeringens nye initiativer. Alt i alt er finanseffekten godt 0,4 procent af VK-regeringens nye initiativer.

3 3 Tabel 1. Finanseffekt af nye initiativer Budgeteffekt Finanseffekt Mia.kr. Pct. af BNP Forbrug (sundhed, ældre mv.) 2,4 0,2 Overførsler (barsel) 0,4 0 Erhvervslettelser, skattestop mv. 2,7 0,1 Øvrige 1,5 0,1 Sum 7 0,4 Anm.: Tabellen viser afrundede værdier. Kilde: Budgetoversigt 1, Finansredegørelse 2000 og Arbejderbevægelsens Erhvervsråd. Tabel 2 viser finanseffekten af de modsvarende finansieringselementer. Samlet er finanseffekten heraf 0,3 procent af BNP. Tabel 2. Finanseffekt af finansiering Budgeteffekt Finanseffekt Mia.kr. Pct. af BNP Tilskud, puljer mv. -2,2-0,1 Råd og nævn mv. -0,3-0 Miljø- og udviklingsbistand -1,5-0 Andet forbrug (effektivisering og reduktion) -1,5-0,1 Øvrige finansieringselementer -1,5-0 Sum -7-0,3 Anm.: Tabellen viser afrundede værdier. For Miljø- og udviklingsbistand er der konkret regnet med en (dansk) aktivitetseffekt på 1/3. Kilde: Budgetoversigt 1, Finansredegørelse 2000 og Arbejderbevægelsens Erhvervsråd. Hovedårsagen til den mindre finanseffekt af finansieringselementerne er, at udviklingsbistand mv. og indtægter fra øgede udbytter og salg af UMTSlicenser (der indgår under øvrige finansieringselementer) kun har mindre eller slet ingen aktivitetseffekt. Umiddelbart medfører VK-regeringens aktive finanspolitik således en lempelse på (godt) 0,1 pct. af BNP i forhold til SR-regeringens finanslovsforslag fra august 2001.

4 4 Bidrag fra kommunebudgetterne Endvidere har kommunerne overskredet budgetterne i forhold til det aftalte med ca. 2 mia.kr. Det giver isoleret set et løft i finanseffekten på mellem 0,1 og 0,2 pct. af BNP. Summeres finanseffekten af denne overskridelse og VKregeringens Nye initiativer samt finansieringselementerne, fås en samlet finanseffekt på 0,3 pct. af BNP udover de 0,2 pct. af BNP, der lå i SRregeringens finanslovsforslag og kommuneaftalerne. I Budgetoversigt 1 står der imidlertid,.at udgiftsvæksten i kommunerne forventes at blive noget større end aftalt i juni 2001, men dog ikke svarende til de kommunale budgetter. Ved kun at inddrage ca. halvdelen af de kommunale overskridelser, bliver skønnet over finanseffekten herfra reduceret til knapt 0,1 pct. af BNP. Alt i alt betyder VK-regeringens aktive finanspolitik og en halv implementering af overskridelserne i kommunebudgetterne, at finanseffekten bliver 0,2 pct. af BNP højere end det, der lå i SR-regeringens forslag. Men selv denne finanseffekt kræver altså, at regeringen tvinger kommunerne til at spare ca. 1 mia.kr. på deres budgetter i år. Bidrag fra ændrede skøn At det alligevel skønnes i Budgetoversigt 1, at finanseffekten er den samme som vurderet i august 2001 skyldes, hvad regeringen benævner lavere skøn for en række aktivitetsafhængige udgifter. Alt i alt betyder det færre udgifter på i alt 2,4 mia.kr. Og oversat til finanseffekter svarer det til -0,2 pct. af BNP, hvorved de samlede korrektioner siden august netto ender med et rundt nul. De lavere udgifter på 2,4 mia.kr. vedrører især poster under Beskæftigelsesministeriet, Undervisningsministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet samt Trafikministeriet. Den største post vedrører en reduktion af udgifterne til den aktive arbejdsmarkedspolitik på 1½ mia.kr. Den næststørste post er en besparelser på uddannelsesområdet. I budgetteringsforudsætningerne for den aktive arbejdsmarkedspolitik er antallet af aktiverede reducerede med godt 7000 personer fra SR-regeringens til VK-regeringens FFL02. Med en gennemsnitspris pr. aktiverede på omkring kr. svarer det til besparelser på 1,4 mia.kr. Det ledig-

5 5 hedsskøn, der ligger til grund for skønnet over antallet af aktiverede, er dog kun reduceret med personer. En meget venlig fortolkning af de samlede besparelser på 2,4 mia.kr. som følge af ændrede skøn er, at beslutningsgrundlaget for skønnene er ændret. En mindre venlig fortolkning er, at man ikke har villet udstille sit behov for at spare mere end de 7 mia.kr. for at holde finanspolitikken uændret. Regeringen har manglet ca. 2½ mia.kr. for at holde uændret finanspolitik, og dette sparekrav er blevet omdøbt til ændrede skøn. Forhold, der peger i retning af sidstnævnte fortolkning er, at besparelserne på den aktive arbejdspolitik netop svarer til de i valgkampen fremførte planer på dette område. 2. Finanspolitikkens holdbarhed Opgørelsen af finanspolitikkens holdbarhed i Økonomisk Redegørelse viser, at der i 2002 er et uholdbart hul på 0,7 pct. af BNP, svarende til knapt 10 mia.kr. Det betyder, at med den fremlagte finanspolitik, den seneste befolkningsprognose og de nuværende forhold på arbejdsmarkedet erhvervsfrekvens og (strukturel) ledighed så overstiger (nutidsværdien) af alle fremtidige offentlige udgifter (nutidsværdien) af alle fremtidige offentlige indtægter med 10 mia.kr. Aldringen af befolkningen betyder, at de offentlige udgifter til velfærdsservice vil stige forholdsvist markant i fremtiden bare som følge af fastholdelse af de nuværende standarder i den offentlige service. Figur 1 viser aldersfordelingen af de offentlige forbrugsudgifter. Figuren er skaleret således, at indeks 100 angiver de offentlige forbrugsudgifter pr. person.

6 6 Figur 1. Aldersfordelte offentlige forbrugsudgifter 600 Indeks 100 = off. forbrugsudgift pr. person Aldersgruppe, år Kilde: Et bæredygtigt pensionssystem, Regeringen januar 2000 og egne beregninger. For ældres vedkommende gælder det, at aldersgruppen år koster knapt 3 gange mere og ældre over 90 år koster hele 5 gange mere end gennemsnitspersonen. Især gamle ældre belaster således de offentlige forbrugsudgifter forholdsvist meget. Samme forholdsvise kraftigt stigende tendens i udgifterne til gamle ældre ses ikke i de offentlige udgifter til overførselsindkomster, jf. tabel 3. Den afgørende forskel i denne sammenhæng er, om man er i den erhvervsaktive alder eller ej. Tabel 3. Gennemsnitlige indkomstoverførsler Aldersgruppe år år 80+ år kr Udgift pr. person 35,9 85,8 96,3 Kilde: Et bæredygtigt pensionssystem, Regeringen januar Spejlbilledet på de færre indkomstoverførsler til personer i den erhvervsaktive alder er gruppens forholdsvise høje selvforsørgelsesgrad som følge af, at gruppens hovedindkomst er arbejdsindkomst. Det er samtidig årsagen til, at skatteindtægterne er størst fra personer i den erhvervsaktive alder. Betydningen af en uholdbar finanspolitik Tilstedeværelsen af det uholdbare hul på 10 mia.kr. betyder, at det i de kommende år vil blive nødvendigt at hæve skatterne eller beskære den offentlige service pr. bruger svarende til 10 mia.kr. i dag. Jo længere tid der

7 7 går, inden at denne budgetforbedring gennemføres, jo større vil behovet for stramningen blive i kraft af renters rente. Beregningerne i Økonomisk Redegørelse viser, at VK-regeringens planer om flere ressourcer til den personlig rettede service samtidig med skattestop og skattelettelser til erhvervslivet ikke er holdbart på længere sigt. Populært sagt viser resultatet af beregningerne, at en del af regningen for VK-regeringens initiativer sendes videre til kommende generationer. Der er dog en buffer i regnestykket. Hvis erhvervsdeltagelse stiger med mere end forudsat i SR-regeringens 10 års-plan, En holdbar fremtid Danmark 2010, så øges det såkaldte finanspolitiske råderum, hvorved der bliver bedre råd på de offentlige finanser til at gennemføre VK-regeringens planer. Størrelsen af det finanspolitiske råderum hænger tæt sammen med udviklingen i erhvervsfrekvenserne (de enkelte aldersgruppers, køns og etniske herkomstgruppers erhvervsdeltagelse). Et løft i erhvervfrekvenserne øger således den gennemsnitlige persons nettofinansieringsbidrag til den offentlige sektor. Det skyldes, at den gennemsnitlige persons skattebetalinger stiger som følge af højere indkomst og de offentlige udgifter til overførselsindkomst falder, da flere er ude på arbejdsmarkedet. Økonomisk Redegørelse indeholder således en opdateret fremskrivning af dansk økonomi frem til I den antages der netop en merstigning i erhvervsdeltagelsen i forhold til En holdbar fremtid Danmark 2010 svarende til personer. Hertil kommer et antaget større fald i (den strukturelle) ledighed på personer. Samlet er således antaget en merstigning i den effektive arbejdsstyrke på personer. Det forhold samt at den offentlige gæld i udgangsåret (nu) vurderes noget lavere end skønnet i En holdbar fremtid Danmark 2010 betyder, at der over den ti-årige periode netop opnås et tilpas finanspolitisk råderum svarende til VK-regeringens planer. Men som sagt denne fremskrivning hviler på forudsætninger omkring den fremtidige udvikling på arbejdsmarkedet, der er noget mere positive end forudsætningerne i En holdbar fremtid Danmark Og forudsætningerne heri blev af mange inklusive den nuværende finansminister karakteriseret som skønmaleri.