Historie og samfundsvidenskab, SDU, forår 2005

Transkript

1 Historie og samfundsvidenskab, SDU, forår Indledning Denne eksamensopgave vil diskutere og vurdere Danmarks udenrigspolitik i perioden fra 1949 til ca Dette vil især ske på baggrund af Carsten Holbraads bog fra 1991 om dansk neutralitetspolitik 1, samt de to nyere artikler af henholdsvis H.-H. Holm 2 og Sten Rynning 3. I afsnit 2 til 6 vil Danmarks udenrigspolitik blive systematisk behandlet i forhold til henholdsvis NATO, EF/EU, FN, Norden og supermagterne, med fokus på forsvars- og sikkerhedspolitikken, der normalt betragtes som det bærende element i udenrigspolitikken. Således vil der i relation hertil blive fremdraget nogle vigtige historiske udviklingstræk i dansk udenrigspolitik efter 1949, der så løbende vil blive diskuteret og vurderet. Det kan dog ikke undgås, at der kommer et vist overlap mellem disse delemner/internationale aktører. Herefter vil trådene blive samlet sammen (afsnit 7), hvor der vil blive peget på kontinuitet og brud i dansk udenrigspolitik efter 1949, og hvor der kort vil blive kommenteret på tendenser i retning af internationalisme, determinisme og nationalisme, som behandles i litteraturen. Til sidst foretages en konklusion (afsnit 8). 2. Danmark og NATO Da forsvarsalliancen NATO (North Atlantic Treaty Organization) blev etableret den 4. april 1949, var det internationale politiske system i stigende grad domineret af øst-vest konflikten, dvs. den kolde krig eller rivaliseringen mellem de to supermagter, Sovjetunionen og USA. Danmark var især interesseret i NATO pga. landets fysiske svaghed og den geopolitiske placering. Det skyldes bl.a. den strategisk vigtige placering ved adgangen til Østersøen, hvilket var betydningsfuldt, da Sovjetunionen rådede over en større militærflåde i Østersøen. Derimod havde USA fra starten primært en interesse i at få Danmark med i NATO pga. kontrollen over Thule-basen i Nordgrønland. Thule-basen var nemlig især vigtig for USA med hensyn til varsling af Nordamerika. Man kan sige, at Grønland lå i skudlinjen mellem øst og vest, og her tænkes specielt på besiddelse af langtrækkende atomvåben. 1 Holbraad, Carsten Danish Neutrality. A Study in the Foreign Policy of a Small State. Oxford: Clarendon. 2 Holm, Hans-Henrik, Danish Foreign Policy Activism: The Rise and Decline, Danish Foreign Policy Yearbook København: DUPI, 2002, Rynning, Sten, Danish Security Policy after 11 September, Danish Foreign Policy Yearbook København: DIIS, 2003,

2 I Danmark var der bred offentlig og parlamentarisk enighed om, at der ikke fandtes noget reelt alternativ til et NATO-medlemskab, og dermed om at der skulle ske et brud på tidligere tiders forskelligartede neutralitetspolitik. Således var det fra starten vigtigt for Danmark at sikre sig allieret hjælp i tilfælde af angreb på dansk territorium. Alligevel har Danmark, lige siden de første forhandlinger i Washington om optagelse i NATO, været imod udstationering af allierede tropper og fly på dansk jord i fredstid. Bortset altså fra Thule-basen på Grønland, der kan betragtes som Danmarks vigtigste forsvars- og sikkerhedspolitiske aktiv ift. supermagten USA. Under koldkrigsperioden har Danmark endvidere været yderst forsigtig med at blive inddraget i konflikter, der ikke direkte vedrørte eget territorium. Tilsvarende har man udvist en særlig forsigtighed overfor den anden supermagt, Sovjetunionen. Alligevel har der ofte været intern dansk kritik af forskellige NATO-beslutninger, og her tænkes især på den såkaldte fodnotepolitik i 1980 erne, hvor Socialdemokratiet i opposition gentagne gange forsøgte at drille den siddende borgerlige regering - sammen med venstrefløjen og de radikale. Specielt var oppositionen imod tilstedeværelse af allierede atomvåben på dansk jord, bl.a. via amerikanske krigsskibe 4. Efter det såkaldte forsvarsvalg i maj 1988 kom de radikale i øvrigt med i regeringen (KVR). Sandsynligvis et strategisk træk fra statsminister Poul Schlüters side for at binde dem ift. forsvarspolitikken. Herefter blev der nedsat en ny forsvarskommission, hvilket både førte til et mindre forsvarsbudget og en kortere værnepligtslængde. Fodnotepolitikken udtrykte på en måde en folkelig protest mod supermagternes rivalisering, og var således en reaktion på eksterne forhold. Men der var i høj grad også tale om interne forhold som drev beslutningstagerne. I øvrigt er det tydeligt, at Socialdemokratiet flere gange havde en (pro- NATO) holdning, mens man var i regering, og en ny (NATO-skeptisk) holdning, når man senere var i opposition eller der var overhængende risiko herfor. Dog har der i lange perioder været konsensus om den overordnede danske NATO-politik mellem Socialdemokratiet på den ene side og Venstre og konservative på den anden side. Det overordnede mål har hele tiden været fred, lige som den danske NATO-politik ofte var motiveret af ønsket om afspænding. Selve afslutningen på den kolde krig og Sovjetunionens sammenbrud i perioden fra , gav selvsagt nogle helt nye udenrigspolitiske betingelser og muligheder, herunder ift. NATO. 4 Interessant nok har historikere senere fundet frem til, at Socialdemokratiets statsminister H.C. Hansen tilbage i 1957, stiltiende gav tilladelse til at amerikanerne kunne besidde atomvåben på Thule-basen, på trods af den officielle danske atomvåbenpolitik. 2

3 3. Danmark og EF/EU For helt at forstå Danmarks udenrigspolitik i forhold til det store europæiske projekt, må man også starte i årene efter afslutningen på anden verdenskrig. For udover at USA via Marshall-planen havde iværksat massiv økonomisk støtte til genopbygning af Vesteuropa, kunne man se de første tendenser til et forenet Europa. Bl.a. blev den såkaldte Kul- og Stålunion etableret i 1952, dvs. et overstatsligt samarbejde mellem Vesttyskland, Frankrig, Italien og Benelux-landene omkring de traditionelle krigsindustrier. Men allerede i 1957 blev dette samarbejde indholdsmæssigt udvidet gennem underskrivelsen af Rom-traktaten, hvorefter bl.a. EEC 5 blev etableret. Danmark var imidlertid blandt de syv lande som i 1960 oprettede konkurrenten EFTA 6. Den altovervejende begrundelse herfor var den store landbrugseksport til Storbritannien. Beslutningen om at følge Storbritannien, påvirkede altså indirekte den danske udenrigspolitik i forhold til de europæiske lande i perioden indtil Danmarks indtræden i EC/EF 7 fra Man kan sige, at hensynet til landbrugseksporten og økonomien helt fra starten nedprioriterede Danmarks satsning på at føre udenrigspolitik på den europæiske politiske arena. Dette har i øvrigt ikke ændret sig efter optagelsen i EF (som i 1993 blev til EU), nærmest tværtimod. For Danmark stemte som bekendt nej til den nye og mere politisk orienterede Maastricht-traktat den 2. juni Dette førte til en genforhandling af traktaten, først i Danmark gennem det nationale kompromis mellem den politiske højre- og venstrefløj, og siden gennem Edinburgh-aftalen fra december 1992, der sikrede Danmark en evt. tiltrædelse af Maastricht-traktaten, inklusiv de fire omdiskuterede danske forbehold 8. Dette blev så godkendt ved en ny folkeafstemning den 18. maj Men inden da havde de danske politikere givet den danske befolkning en håndfæstning på, at man i fremtiden kun ville pille ved de fire forbehold gennem en ny folkeafstemning. Og da forsvarsområdet jo var et af de fire forbehold, kan man sige, at den danske regerings handlemuligheder i den henseende blev låst fast. Så selvom Danmark med pomp og pragt stod i spidsen for den historiske aftale i København i december 2002 om udvidelse af EU med 10 nye Øst- og Centraleuropæiske lande, og dermed markerede sig på det prestigemæssige område, er der ikke meget der tyder på, at den forsvars- og sikkerhedspolitiske dimension af Danmarks udenrigspolitik inden for en overskuelig fremtid kommer til at ligge i EU-regi. 5 European Economic Community. 6 European Free Trade Association. 7 European Community, eller på dansk EF, blev formelt oprettet i 1967 gennem en sammenslutning af EEC, Euratom samt Kul- og Stålunionen. 8 1) Unionsborgerskabet. 2) Tredje fase af den Økonomiske- og Monetære Union. 3) Afgørelser og aktioner på forsvarsområdet. 4) Overstatsligt samarbejde om retlige og indre anliggender. 3

4 Heller ikke en evt. ratifikation af forfatningstraktaten 9, vil ændre på dette, da de danske forbehold stadig er med i teksten. Danmark må i stedet fortsat nøjes med de informationer om internationale relationer, der kan skaffes gennem EPS 10 og FUSP-samarbejdet 11. Det har altså været et politisk dilemma for Danmark, at man på den ene side i sin udenrigspolitik har haft et ønske om at arbejde for fredens projekt i EF/EU, men at andre hensyn (især økonomi og forbeholdene) på den anden side har trukket i den modsatte retning. H.-H. Holm har i øvrigt en pointe i at påpege 12, at den aktive politik som Danmark førte efter den kolde krig, kollapsede i september 2000, da den danske befolkning stemte nej til euroen 13. Dette har i hvert tilfælde betydet, at Danmark er blevet låst endnu mere fast i forhold til at kunne forfølge en aktiv udenrigspolitisk strategi gennem EU. Muligheden for at kunne pille ved de fire forbehold, ser ikke længere særlig lyse ud for EU-integrationsivrige danske politikere. 4. Danmark og FN Efter fredslutningen på første verdenskrig blev det såkaldte Folkeforbund oprettet, i et første forsøg på at lave spilleregler for det internationale samfund. Efter anden verdenskrig blev organisationen imidlertid nedlagt og pr. 24. oktober 1945 erstattet af de Forenede Nationer, FN, hvor Danmark straks blev medlem. Man kan sige, at Danmarks udenrigspolitik ift. verdensorganisationen FN, lige indtil regeringen Anders Fogh Rasmussen kom til magten i november 2001, konsistent har været optaget af at følge spillereglerne i det internationale samfund, og at Danmark aktivt har involveret sig i institutionens forskellige aktiviteter. Ikke fordi Danmark ikke fortsat involverer sig aktivt i FN s forskellige institutioner, f.eks. er Danmark fra 1. januar 2005 blevet medlem af FN s Sikkerhedsråd, og i øvrigt formand for rådets særlige antiterrorkomite, men man kan altså tale om, at der er sket et brud i forhold til den tidligere praksis. 9 En sammenskrivning og udvidelse af de tidligere EF/EU-traktater, der endelig blev aftalt af Det Europæiske Råd den 18. juni 2004, og efterfølgende er sendt til godkendelse i EU s 25 medlemslande. 10 Det Europæiske Politiske Samarbejde: et forum som blev oprettet i 1970, hvor man søger at koordinere medlemsstaternes udenrigspolitik. Danmark blev dog allerede medlem fra starten. Samarbejdet blev i øvrigt traktatfæstet i 1986 gennem vedtagelsen af den såkaldte Europæiske Fællesakt. 11 EU s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, som er en videreudvikling af EPS. 12 Holm, Tredje fase af den Økonomiske- og Monetære Union, dvs. et af de fire danske forbehold. 4

5 Her tænkes selvfølgelig på hele situationen efter det store al-qaeda baserede terrorangreb på USA den 11. september 2001, hvor VK-regeringen efterfølgende har støttet USA i offensive militære tiltag i Afghanistan og Irak, som i praksis har tilsidesat FN. 11. september var selvfølgelig et chok for hele den vestlige verden, som på den ene eller anden måde er afhængig af USA s status som verdens eneste tilbageværende supermagt, eller hegemon. Præsident George W. Bush gjorde da også hvad han kunne for at bevare og udbygge denne status, da han umiddelbart efter angrebene proklamerede kamp mod den internationale terrorisme, og erklærede, at USA med alle midler ville slå igen og vinde kampen. I Danmark var der straks officiel opbakning til USA fra statsminister Poul Nyrup Rasmussen (S) 14, og denne politik blev efterfølgende overtaget af statsminister Anders Fogh Rasmussen (V). Men sidstnævnte har taget skridtet videre og støttet USA med danske tropper og udstyr mv. i krigene i Afghanistan og Irak, som altså er blevet iværksat af USA uden klare FN-mandater 15. Grunden til at USA valgte at gå uden om FN (dog med støtte fra en række allierede lande), ligger formentlig i, at der var udsigt til nederlag (veto) i FN s Sikkerhedsråd, da i hvert tilfælde Frankrig var stærk modstander af de omtalte militære operationer 16, hvorimod Storbritannien igen var en af USA s nærmeste allierede. Så selvom Danmarks rolle har været ganske lille i den store sammenhæng, markerer den nye regering et brud med dansk udenrigspolitisk praksis ift. FN, da man hidtil har argumenteret for at følge de internationale spilleregler via FN. 5. Danmark og Norden Danmark har traditionelt vist et stort udenrigspolitisk engagement i nærområdet - Norden. Således har Danmark spillet en fuldgyldig rolle i forhold til det nordiske samarbejdsområde. Både i de mere succesfulde bedrifter, specielt i Nordisk Råd, der blev etableret i 1952 primært på dansk initiativ. Og i de mindre succesfulde tiltag, som i forsøget på sidst i 1960 erne at få etableret en nordisk toldunion (NORDEK), der også var blevet foreslået af den danske regering. Dette projekt blev dog overhalet af nye forhandlinger om Storbritanniens optagelse i EF (efter at Frankrig havde opgivet den tidligere modstand), hvorefter Danmark altså fulgte med i EF fra Traditionen tro skiftede Socialdemokratiet holdning, da man kom i opposition, og har efterfølgende været mere USAkritisk, bl.a. gennem skarpe udtalelser fra partiets udenrigspolitiske ordfører Jeppe Kofod. 15 Rynning, Frankrig er sammen med USA, Rusland, Kina og Storbritannien blandt de fem permanente medlemmer af FN s Sikkerhedsråd, der kan nedlægge veto mod FN-legitimerede militære operationer rundt omkring i verden. 5

6 Under den kolde krig har Danmark generelt set ført en forsigtig og afbalancerende udenrigspolitik. Således måtte man f.eks. tage hensyn til den nordiske balance: Finland havde en samarbejds- og venskabsaftale med Sovjetunionen, Sverige førte en væbnet neutralitetspolitik, mens Danmark og Norge tilsluttede sig NATO i Til gengæld åbnede der sig i starten af 1990 erne nogle nye muligheder i dansk udenrigspolitik. Således begyndte Danmark at føre en aktiv udenrigspolitisk kurs i forhold til især de baltiske lande, som man, specielt anført af udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensen (V), støttede i deres krav om selvstændighed. Efter at selvstændigheden blev en realitet, blev der bl.a. givet økonomisk hjælp til de baltiske lande. Desuden har Danmark støttet de baltiske landes integration i Europa og på det internationale niveau, f.eks. gennem EU og NATO. Danmarks rolle var vigtig, da Rusland først var imod baltisk medlemskab af NATO. Danmark har således kørt enegang i forhold til Baltikum, hvilket har givet en høj offentlig/international profil. I et forsøg på at internationalisere hele det Nordiske/Baltiske område, har Danmark endvidere, sammen med Tyskland, taget initiativ til oprettelse af Østersørådet i Man kan sige, at den baltiske politik var et succesfuldt brud med den danske udenrigspolitiske tradition om at holde sig neutral eller balancere mellem dominerende internationale politiske aktører. H.-H. Holm peger endda på, at Danmark hermed definitivt har lagt 1864-syndromet til side Danmark og supermagterne På den ene side var Danmark under den kolde krig medlem af forsvarsalliancen NATO, der blev ledet af den ene supermagt, USA 19. På den anden side forsøgte Danmark for enhver pris at undgå at provokere den anden supermagt, Sovjetunionen. Efter den kolde krig begyndte Danmark som nævnt at føre en aktiv udenrigspolitik, og her var den baltiske politik som antydet flagskibet. Fra 1993 begyndte Danmark endvidere i stigende grad at involvere sig i internationale fredsbevarende og fredsskabende operationer, f.eks. i Kosovo i Dette førte i starten af 1990 erne til den største omstrukturering af Danmarks forsvar i moderne historie, med henblik på at bevare et højt niveau af involvering Dette skete i øvrigt efter sammenbrud i forhandlingerne om at etablere et Nordisk Forsvarsforbund. 18 Holm, Men har dog på flere måder været i intern opposition til den officielle NATO-politik, bl.a. i et forsøg på at mindske spændingen mellem supermagterne. 20 Det skete via oprettelsen af DIB, Den Danske Internationale Brigade. Er dog blevet nedlagt igen pr. 15. februar

7 I dag ligger Danmarks internationale militære operationer primært i NATO-, FN- og OSCE-regi 21, lige som der er et militært samarbejde med lande i Øst- og Centraleuropa. Danmark blev altså langt mere modig i sin udenrigspolitik efter afslutningen på den kolde krig. Årsagen var som bekendt, at Sovjetunionen i 1991 forsvandt som supermagt på den internationale politiske/militære arena, hvilket med et slag fjernede den overhængende sikkerhedsrisiko som den kolde krig og den politiske/militære rivalisering mellem supermagterne havde skabt. Selv det tidligere i forsvarspolitisk henseende så fodslæbende parti, Det Radikale Venstre, blev begejstret over de nye muligheder der opstod, da det internationale politiske system ændrede grundlæggende karakter. I dag må Danmark så forholde sig til en verden som i stigende grad er styret af den eneste tilbageværende supermagt, USA. 7. Kontinuitet og brud i Danmarks udenrigspolitik efter 1949 Den forsvars- og sikkerhedspolitiske dimension af Danmarks udenrigspolitik siden 1949, har som påpeget oplevet en række op- og nedture. Det skal dog understreges, at den danske udenrigspolitik ikke udelukkende har drejet sig om forsvars- og sikkerhedspolitik, f.eks. har også udviklingsbistand og menneskerettigheder spillet en (mindre) rolle. Efter anden verdenskrig og den ydmygende tyske besættelse af Danmark, oplevede Danmark en markant succes i 1949 gennem optagelsen i NATO, hvilket straks reducerede en væsentlig del af den nye sovjetiske trussel mod det danske territorium. Selve medlemskabet af NATO må også siges at være en klar succes (trods den interne opposition), og var uden tvivl det vigtigste element i dansk forsvars- og sikkerhedspolitik under den kolde krig. Danmarks medlemskab af EF/EU har derimod primært været båret af økonomiske hensyn, i første omgang hensynet til den store danske landbrugseksport til Storbritannien. Ikke fordi Danmark ikke politisk har støttet fredens projekt i Europa, men hensynet til økonomien og fra 1993 de fire danske forbehold (herunder især forsvarsforbeholdet), har alt andet lige fastlåst Danmarks muligheder for at føre en aktiv udenrigspolitik via EF/EU. Man kan sige, at specielt det sidste har været en nedtur, i hvert tilfælde for EU-integrationsivrige danske politikere. 21 Organization for Security and Co-operation in Europe. Siden 1995 navnet for den organisation, der blev dannet i Helsinki i 1973 under navnet CSCE. 7

8 I relation til verdensorganisationen FN, har den danske udenrigspolitik været præget af konsensus og kontinuitet, lige indtil regeringen Anders Fogh Rasmussen kom til magten i november Som nævnt har den nye VK-regering, foranlediget af terrorangrebet på USA den 11. september 2001, støttet supermagten USA i at gå i krig mod Afghanistan og Irak uden et klart FN-mandat. Den amerikanske politik skal dog ses i lyset af en ny dagsorden med terrorister og asymmetriske trusler 22. Alligevel er der tale om et brud i dansk udenrigspolitik på linje med det brud, der kom efter afslutningen på den kolde krig og Sovjetunionens opløsning. Carsten Holbraad argumenterer flere gange for, at dansk udenrigspolitik i perioden 1949 til 1989 har vist nogle latente neutralitetstendenser, og at Danmark har ført en slags balancepolitik mellem engagement og neutralitet 23. Efter 11. september 2001 må denne diskussion imidlertid være manet i jorden. Danmark har nu i høj grad tonet rent USA-flag. Som helhed har Danmarks udenrigspolitik siden 1949 været modsatrettet. På den ene side har der været en markant (socialistisk og liberalistisk) internationalistisk tradition, som har vist sig i et dansk engagement i bl.a. NATO og FN, trods lejlighedsvise uenigheder om retningen. På den anden side har der været en deterministisk og neo-nationalistisk tradition (jf. Holm), især ift. EF/EU, som har forsøgt at begrænse Danmarks internationale engagement. 8. Konklusion Det bærende element i Danmarks udenrigspolitik efter 1949, forsvars- og sikkerhedspolitikken, har i lange perioder været præget af kontinuitet og relativ konsensus. Det gælder ift. de tunge emner, som er blevet behandlet og diskuteret i denne besvarelse, dog bortset fra EF/EU-politikken, hvor man kan sige, at befolkningen har spændt ben for politikerne. Reelle brudtendenser kan spores i den aktive danske udenrigspolitik efter den kolde krig og ikke mindst i den nye VK-regerings politik, der støtter USA s ikke FN-legitimerede kamp mod den internationale terror. Trods en ny dagsorden med terror og asymmetriske trusler, er sidstnævnte brud i dansk udenrigspolitik problematisk i forhold til opretholdelse af en stabil verdensorden. Det ser altså ikke ud som om, at verden bliver et mere sikkert sted, når kampen foregår uden om verdenssamfundet. 22 Rynning, Holbraad,