Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse.

Transkript

1 Haderslev Kommune Gåskærgade Haderslev Dato: Vedr. sagsnummer 14/25522 Henvendelse vedrørende mulighed for kommunalt befordringstilskud i form af gratis buskort til kørsel i kommunen til efterskoleelever med familiebopæl i Haderslev Kommune Statsforvaltningen har modtaget Haderslev Kommunes brev af 3. august 2015 med bilag. Haderslev Kommune ønsker Statsforvaltningens forhåndsudtalelse om, hvorvidt kommunen med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne kan yde befordringstilskud i form af gratis buskort til kørsel i kommunen til efterskoleelever med familiebolig i Haderslev Kommune. Resumé Statsforvaltningen udtaler vejledende, at Haderslev Kommune efter Statsforvaltningens opfattelse kan yde befordringstilskud i form af gratis buskort til kørsel i kommunen til efterskoleelever med familiebolig i Haderslev Kommune af hensyn til fremme af disse børns muligheder for et aktivt fritidsliv, herunder idrætsliv og foreningsliv, idet der efter Statsforvaltningens opfattelse er tale om et lovligt kommunalt hensyn, som kommunen kan varetage i medfør af kommunalfuldmagtsreglerne. Tilsynet Statsforvaltningen Storetorv Aabenraa Sagsnummer.: SAGSBEHANDLER: Ann-Britt Møller Telefon: EAN-Nr skriv til os via borger.dk ÅBNINGS- OG TELEFONTIDER findes på Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Haderslev Kommune har i brev af 3. august 2015 til Statsforvaltningen oplyst, at formålet med den ønskede ordning er at sikre kommunens børn lige muligheder for et aktivt fritidsliv og kontakt til skolekammerater fra folkeskolen, og at alle grundskoleelever med bopæl i kommunen er omfattet af en ordning med gratis buskort. Endvidere fremgår det af brevet, at det er kommunens vurdering, at en 1

2 sådan ordning også for efterskoleelever med bopæl i kommunen falder inden for kommunalfuldmagtens grænser, da det er en kommunal interesse at fremme herboende børns mulighed for at være sammen i fritiden og have et aktivt fritidsliv, uanset om børnene går i grundskolen eller på en efterskole. Der er henvist til Statsforvaltningen Midtjyllands udtalelse af 31. juli 2008 til Ringkøbing-Skjern Kommune vedrørende gratis buskort til folkeskoleelever. Sammen med Haderslev Kommunes brev af 3. august 2015 blev fremsendt beslutning af 4. marts 2015 fra Udvalget for Børn og Familier, hvor indstillingen fra Børne- og Familieservice blev godkendt. Der fremgår heraf følgende: Børne- og Familieservice indstiller, at udvalget tager stilling til spørgsmålet om gratis buskort til efterskolelever såfremt udvalget ønsker sagen fremmet, sendes følgende formulering til Statsforvaltningens forhåndsgodkendelse: I Haderslev Kommune har alle grundskoleelever bosiddende i Haderslev Kommune gratis buskort. Kommunen ønsker at sikre kommunens børn lige muligheder for et aktivt fritidsliv og kontakt til skolekammerater fra folkeskolen, hvorfor kommunen ønsker at udvide ordningen til også at omfatte efterskoleelever med familiebopæl i Haderslev Kommune. Omkring de juridiske aspekter fremgår følgende: Kommunen kan ikke med hjemmel i lov om frie kostskoler begunstige efterskoleelever med et buskort til kørsel i kommunen. Spørgsmålet om, hvorvidt kommunen kan anvende kommunale midler til at give efterskoleelever gratis buskort eller rabat på buskørsel i kommunen skal derfor vurderes efter kommunalfuldmagtsreglerne. Der foreligger ingen udtalelse fra det kommunale tilsyn, der tager stilling til en sådan ordning, men kommunen har mulighed for at bede om en forhåndsudtalelse herom i forhold til en konkret og påtænkt og beskrevet beslutning. Det er desuden en forudsætning, at Region Syddanmark godkender ordningen. Det fremgår af de medsendte bilag, at Region Syddanmark den 30. april 2015 administrativt har godkendt ordningen. Statsforvaltningen oplyste den 12. juni 2014, på baggrund af Haderslev Kommunens henvendelse af 14. april 2014 om samme emne, at Statsforvaltningen ikke fandt at kunne afgive en forhåndsudtalelse. Der blev henvist til, at for at Statsforvaltningen kunne afgive en vejledende forhåndsudtalelse, skulle kommunen have skåret sagen til, kommunen skulle have gjort sig klart, hvad man var i tvivl om, og kommunen skulle også oplyse sin egen vurdering af spørgsmålet. Haderslev Kommune havde sammen med henvendelsen af 14. april 2014 som vi besvarede ved brev af 12. juni 2014 indsendt brev af 25. september 2013 fra det daværende Undervisningsministerium og brev af 11. april 2014 fra det daværende Økonomi- og Indenrigsministerium. Der fremgår følgende af brev af 25. september 2013 fra det daværende Undervisningsministerium: 2

3 Efterskoler er omfattet af lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler (frie kostskoler), jf. lovbekendtgørelse nr. 689 af 22. juni Lovens bestemmelser om kommunale tilskud findes i lovens kapitel 4, a. Heraf fremgår, at en kommune kan yde tilskud til anlægsudgifter og lignende investeringsudgifter ved skolens etablering og senere udbygning, tilskud til specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand samt tilskud til nedsættelse af en elevs egenbetaling til efterskoleopholdet. Af lovbemærkningerne til kapitel 4, jf. lov nr. 479 af 31. maj 2000, fremgår bl.a., at kommunal støtte til anlægsudgifter alene kan være et supplement til de midler, som skolekredsen selv skaffer, og at driften skal være sikret uden kommunal garanti. Tilskud til elever til elevernes befordringsudgifter, fx i form at et buskort, er ikke reguleret i lov om frie kostskoler. Kommunen kan således ikke med hjemmel i lov om fri kostskoler begunstige efterskoleelever med et buskort til kørsel i kommunen. Spørgsmålet om, hvorvidt kommunen med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne kan anvende kommunens midler til at give efterskoleelever et buskort til kørsel i kommunen må rettes til Økonomi- og Indenrigsministeriet. Endvidere fremgår det af det daværende Økonomi- og Indenrigsministeriums brev af 11. april 2014, at Haderslev Kommune blev henvist til at rette henvendelse til Statsforvaltningen vedrørende spørgsmålet. Herudover fremgår det, at ministeriet samtidig oplyste, at det daværende Undervisningsministerium i februar 2014 havde oplyst over for ministeriet, at lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler (frie kostskoler) ikke udtømmende gør op med mulighederne for at yde tilskud efter loven, hvorfor spørgsmålet tillige ville skulle vurderes efter kommunalfuldmagtsreglerne. Statsforvaltningens kompetence Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens 50. Statsforvaltningens udtalelse Efterskoler er omfattet af lov om efterskoler og frie fagskoler, lovbekendtgørelse nr. 785 af 15. juni 2015 (kostskoleloven). Det daværende Undervisningsministerium har i brev af 25. september 2013 henvist til lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, lovbekendtgørelse nr. 689 af 22. juni Denne lov er senest erstattet af ovennævnte lov om efterskoler og frie fagskoler, lovbekendtgørelse nr. 785 af 15. juni 2015 (kostskoleloven). Lovens bestemmelser om kommunale tilskud findes i lovens kapitel 4, a. Heraf fremgår, at en kommune kan yde tilskud til anlægsudgifter og lignende investeringsudgifter ved skolens etablering og senere udbygning, tilskud til specialundervisning og anden socialpædagogisk bistand samt tilskud til nedsættelse af en elevs elevbetaling. Kapitel 4, a, i den nugældende lov og i lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, jf. lovbekendtgørelse nr. 689 af 22. juni 2011, er enslydende. 3

4 Statsforvaltningen henviser endvidere til, at det daværende Undervisningsministerium har oplyst, at tilskud til efterskoleelevers befordringsudgifter, for eksempel i form af et buskort, ikke er reguleret i lov om frie kostskoler. Kommunen kan således ikke med hjemmel i lov om frie kostskoler begunstige efterskolelever med et buskort til kørsel i kommunen. Videre er det oplyst, at spørgsmålet om, hvorvidt kommunen med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne kan anvende kommunens midler til at give efterskoleelever et buskort til kørsel i kommunen må rettes til Økonomi- og Indenrigsministeriet. Undervisningsministeriet har som ovennævnt i februar 2014 oplyst til det daværende Økonomi- og Indenrigsministerium se Økonomi- og Indenrigsministeriets brev af 11. april 2014 at lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler (frie kostskoler), ikke udtømmende gør op med mulighederne for at yde tilskud efter loven, hvorfor spørgsmålet skal vurderes efter kommunalfuldmagtsreglerne. Der er med vedtagelsen af lov om efterskoler og frie fagskoler, lovbekendtgørelse nr. 785 af 15. juni 2015 (kostskoleloven), ikke sket en ændring af kapitel 4 i loven, som Undervisningsministeriet har udtalt sig om. Kommunalfuldmagten Kommunerne har mulighed for at varetage visse opgaver med hjemmel i uskrevne kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse de såkaldte kommunalfuldmagtsregler. Kommunalfuldmagtsreglerne er udviklet gennem praksis og viger for den skrevne lovgivning. Når den skrevne lovgivning ikke indeholder hjemmel til, at kommunen kan varetage en given opgave, og den skrevne lovgivning heller ikke er til hinder for, at kommunen kan varetage en given opgave jf. ovenfor, skal det vurderes efter kommunalfuldmagtsreglerne, om kommunen kan varetage opgaven. Almennyttekriterium Det er i den juridiske litteratur antaget, at en kommunes adgang til efter kommunalfuldmagtsreglerne at gennemføre foranstaltninger blandt andet er afgrænset af, hvad der traditionelt er betegnet som et almennyttekriterium. Se således Kommunalret af Jens Garde og Karsten Revsbeck, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 3. udgave, 2011, side 17-18, samt Forvaltningsret af Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2. udgave, 2002, side 691. Almennyttekriteriet indebærer, at en kommune som udgangspunkt kun kan gennemføre foranstaltninger, som har sammenhæng med det kommunale fællesskabs behov, og som kommer alle kommunens borgere eller en sagligt afgrænset kreds af kommunens borgere, for eksempel unge eller ældre, til gode. Dette udgangspunkt indebærer, at en kommune normalt ikke kan gennemføre foranstaltninger, der udelukkende eller i det væsentligste er begrundet i varetagelse af individuelle interesser hos enkeltpersoner eller enkelte virksomheder. Det er endvidere antaget, at en kommune ikke uden lov- 4

5 hjemmel kan tildele ydelser til en kreds af enkeltpersoner, der er afgrænset efter økonomiske eller andre sociale kriterier. En kommune kan støtte eller varetage en aktivitet, hvis denne har en sådan karakter, at alle eller dog en sagligt afgrænset del af kommunens borgere i princippet kunne have nytte af den. Der er ikke noget til hinder for at afgrænse den aktivitet, som kommunens støtter, til en bestemt gruppe af borgere, blot afgrænsningen sker på et sagligt grundlag, ligesom alle, der opfylder de saglige kriterier, skal have adgang til ydelsen. Jens Garde og Karsten Revsbech anfører i Kommunalret, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 3. udgave, 2011, side 30-31, følgende: Det er almindeligt anerkendt, at kommunen kan begrænse sine foranstaltninger således, at de kun kan udnyttes af en afgrænset gruppe, hvis blot afgrænsningen af gruppen er saglig i forhold til foranstaltningens formål. Eksempelvis har rabat på abonnementskort til kommunale bybusser kunnet begrænses til pensionister, fordi disse kan benytte busserne uden for myldretiden, eller fordi det i øvrigt er trafikøkonomisk fordelagtigt for kommunen. Endvidere kan kommunen begrænse et tilbud om benyttelse af en kommunal knallertbane til aldersgruppen år, hvis formålet er at aktivere unge i fritiden. Endvidere fremgår det, vedrørende kommunens opgaver i relation til det trafikale område, side 47, at: Kommunerne har også inden for kommunalfuldmagtens rammer mulighed for at gøre forskel på egne borgere i henseende til takster. Det må blot ikke ske med henblik på at begunstige enkeltpersoner eller grupper af personer ud fra sociale kriterier eller med henblik på at nedsætte disses leveomkostninger (og dermed hæve deres levestandard). Kan der imidlertid påvises saglige fordele ved en takstdifferentiering, er en sådan lovlig inden for rammerne af kommunalfuldmagtsreglerne. Eksempelvis er det anset for lovligt at nedsætte taksten for pensionister, der benytter bybusserne uden for myldretiden, for at lette presset på busserne på de belastede tidspunkter og behov for indkøb af nye busser (trafikøkonomiske fordele). Kommunal interesse Karsten Revsbech anfører i Kommunernes opgaver kommunalfuldmagten mv., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 3. udgave, 2015, side 73, følgende: Den kommunale interesse er som det allerede vil fremgå ikke nogen fast størrelse. Der sker til stadighed en udvikling af de samfundsmæssige behov og dermed også af, hvad der er relevante fælles behov i et lokalsamfund. Gennemgående går udviklingen i retning af, at der opstår en kommunal interesse i nye aktiviteter, som der tidligere ikke var nogen interesse i. Endvidere fremgår det side 71, at blandt andet fremme af idrætslivet, fritidsaktiviteter og kulturformål anses for kommunale interesser. Inger Mogensen og Dario Silic anfører i Kommunalfuldmagtsreglerne i praksis, Nyt Nordisk Forlag, 2004, side 12, at: 5

6 Som eksempler på opgaver, som kommuner lovligt kan varetage efter kommunalfuldmagtsreglerne, kan nævnes, at kommuner har en vid adgang til at iværksætte aktiviteter til fremme af borgernes fritids- og friluftsliv, herunder støtte til foreninger. Endvidere er kultur- og idrætsområdet nogle af kommunalfuldmagtens kerneområder. Kommuner har tillige adgang til med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne at fremme turisme, visse undervisningsaktiviteter samt generel erhvervsudvikling, ligesom kommuner har mulighed for at varetage miljøhensyn. Praksis vedrørende kommunalfuldmagten i relation til gratis buskort/rabatordninger Den daværende Statsforvaltningen Midtjylland pr. 1. juli 2013 er de fem statsforvaltninger blevet til én enhed ved navn Statsforvaltningen udtalte den 31. juli 2008 til Ringkøbing-Skjern Kommune, at kommunens beslutning om at give gratis buskort til alle folkeskoleelever i kommunen efter Statsforvaltningens opfattelse var i overensstemmelse med lovgivningen. Ringkøbing-Skjern Kommune havde oplyst, at formålet med ordningen var at udbrede anvendelsen af den kollektive trafik, idet man herved samtidig understøttede, at eleverne lettere kunne være sammen efter skoletiden. Det var Statsforvaltningens opfattelse, at hensynet til at kommunen ønskede at fremme børnenes mulighed for at være sammen i fritiden var et lovligt kommunalt hensyn, som kommunen kunne varetage i medfør af kommunalfuldmagtsreglerne. Herudover udtalte den daværende Statsforvaltningen Midtjylland den 12. november 2008 sig vejledende til Randers Kommune om lovligheden af, at kommunen ønskede at give rabat til pensionistbuskort i Randers Kommune, eventuelt således at disse buskort blev helt gratis for pensionister. Randers Kommune havde oplyst, at ønsket om indførelse af gratis pensionistbuskort havde baggrund i et ønske fra kommunens side om udvikling af den kollektive trafik. Det var kommunens opfattelse, at udvikling af den kollektive trafik ville havde store trafikale fordele, som kommunen gerne ville udnytte. Der fremgår følgende af den vejledende udtalelse af 12. november 2008, side 4-5: Sammenfattende er det statsforvaltningens opfattelse, at en kommune vil kunne give tilskud til objektivt afgrænsede gruppers benyttelse af kollektiv trafik, forudsat at kommunen derved forfølger et lovligt kommunalt formål som beskrevet. Formålet kunne fx være trafikøkonomi og belastningsudjævning som eksemplificeret ovenfor. Men det kunne efter statsforvaltningens opfattelse også være andre formål, fx et ældrepolitisk motiveret ønske om at gøre de ældre mere mobile og selvhjulpne, herunder eventuelt med henblik på reducerede udgifter i hjemmeplejen på længere sigt. Den kommunale almeninteresse ved rabatordninger til unge kunne være ønsket om at tilskynde de unge til social kontakt og foreningsliv. Endvidere har det tidligere Økonomi- og Indenrigsministerium den 7. marts 1996 udtalt sig om en kommunes adgang til på ulovbestemt grundlag at tildele visse skoleelever buskort i forbindelse med skolenedlæggelser, herunder om kommunens afgrænsning af buskortmodtagere er forenelig med de kommunalretlige grundsætninger. Der kan henvises til udtalelse nr af 7. marts 1996, som er tilgængelig på 6

7 I den konkrete sag fandt ministeriet, at en kommunalbestyrelse lovligt kunne yde vederlagsfri befordring i videre omfang, end hvad der foreskrives i folkeskoleloven, da det måtte antages, at kommunalbestyrelsen herved først og fremmest havde varetaget hensynet til en hensigtsmæssig gennemførelse af skolenedlæggelserne i kommunen med mindst mulige gener for de tilfældigt berørte borgere. Ministeriet udtalte, at den omhandlede buskortordning således ikke havde haft til formål udelukkende eller i det væsentligste at varetage helt individuelle interesser, men var begrundet i mere almene hensyn. Buskortordningen var endvidere ikke afgrænset efter økonomiske eller andre sociale kriterier. Endvidere udtalte ministeriet, at kommunen ikke ud fra almindelige forvaltningsretlige lighedsgrundsætninger kunne antages at have været forpligtet til at udstrække en ordning som den omhandlede til også at omfatte elever, som i forbindelse med skolenedlæggelserne af deres forældre var blevet udskrevet af folkeskolen og flyttet til private skoler. Der var ikke tale om en ordning, der generelt stillede folkeskoleelever i kommunen bedre end elever i privatskoler i kommunen. Den omstændighed, at en elev, som ved skolenedlæggelsen af sine forældre var blevet flyttet til en privatskole, efterfølgende atter flyttes tilbage til folkeskolen, kunne efter Indenrigsministeriets opfattelse heller ikke begrunde, at kommunen ud fra almindelige forvaltningsretlige lighedsgrundsætninger kunne antages at have været forpligtet til at tildele buskort vederlagsfrit til den pågældende. Statsforvaltningens vejledende udtalelse Haderslev Kommune har i brev af 3. august 2015 til Statsforvaltningen oplyst, at formålet med den ønskede ordning er at sikre kommunens børn lige muligheder for et aktivt fritidsliv og kontakt til skolekammerater fra folkeskolen, og at alle grundskoleelever med bopæl i kommunen er omfattet af en ordning med gratis buskort. Endvidere fremgår det af brevet, at det er kommunens vurdering, at en sådan ordning også for efterskoleelever med bopæl i kommunen falder inden for kommunalfuldmagtens grænser, da det er en kommunal interesse at fremme herboende børns mulighed for at være sammen i fritiden og have et aktivt fritidsliv, uanset om børnene går i grundskolen eller på en efterskole. Statsforvaltningen antager, at Haderslev Kommune har vurderet, at der er et behov for, at efterskoleelever får gratis buskort til kørsel i kommunen af hensyn til at fremme disse børns muligheder for et aktivt fritidsliv og for at have kontakt til skolekammerater fra folkeskolen. Som det fremgår af den ovennævnte litteratur og praksis, har kommunerne en almindelig interesse i at sørge for fremme af blandt andet borgernes fritidsaktiviteter, herunder idrætsliv og foreningsliv. Statsforvaltningen udtaler vejledende, at Haderslev Kommune efter Statsforvaltningens opfattelse kan yde befordringstilskud i form af gratis buskort til kørsel i kommunen til efterskoleelever med familiebolig i Haderslev Kommune af hensyn til fremme af disse børns muligheder for et aktivt fritidsliv, herunder idrætsliv og foreningsliv, idet der efter Statsforvaltningens opfattelse er tale om et lovligt kommunalt hensyn, som kommunen kan varetage i medfør af kommunalfuldmagtsreglerne. 7

8 Udtalelsen vil blive offentliggjort på Med venlig hilsen Ann-Britt Møller 8